La cooperación no gubernamental en tiempos de crisis

Joaquim Rabella

Antes de analizar el impacto de la actual crisis mundial sobre la cooperación no gubernamental deberíamos precisar lo que entendemos por cooperación no gubernamental y sus objetivos.

Para empezar, no podemos hablar de una sóla cooperación no gubernamental.

En el caso de la cooperación gubernamental su definición y objetivos son mucho más claros. La gran mayoría de dicha cooperación no pretende contribuir a cambios profundos en las estructuras económicas, sociales, políticas, medioambientales ni culturales del mundo, sino sólo aminorar las brutales diferencias actuales dentro de los países del sur, hacer a estos países más viables para que el sistema siga funcionando con los mismos esquemas y, en definitiva, evitar conflictos y explosiones, que si bien y en determinada proporción pueden incluso ser útiles al propio sistema, conllevan un evidente peligro de desbordamiento incontrolable de dichos conflictos, como ya se están dando en algunos lugares del mundo.

Ningún programa de la lucha contra la pobreza, ni los Objetivos del Milenio, ni las Declaraciones de Monterrrey, París o Akra, hablan, en ningún momento, de reducir la brecha entre países ricos y países pobre (mejor dicho, empobrecidos). Sólo dirigen sus objetivos a lo interno de los países del sur. Se trata, como en el Gatopardo, de que todo cambie, para que todo siga igual.

En estos programas y foros, casi nunca se habla de justicia, sino de seguridad y, en el mejor de los casos, de “humanidad” en el sentido de caridad. Incluso los planteamientos de la administración Obama, posiblemente la más “amigable” de la historia de Estados Unidos en los aspectos sociales, plantea la cooperación al desarrollo como una herramienta básica para la seguridad mundial, dejando claras las finalidades de estas estrategias de la cooperación internacional, llenas de condicionalidades económicas y políticas, para evitar que el desarrollo de los países del sur vaya más allá de lo previsto.

 

“Japón nunca más”

Uno de los principios de la cooperación norteamericana en los años 80 era: “Japón nunca más”, refiriéndose al fuerte apoyo dado por Estados Unidos a Japón en la posguerra (como tapón a la expansión comunista en Asia) y que transformó al país en competidor en lugar de cliente.

En la cooperación no gubernamental, que aquí tratamos, la situación es mucho más compleja en función de la ideología de las ONG u otras organizaciones que trabajan en ella.

Simplificando, porque tampoco la división es tan sencilla, hay ONG con ideología claramente asistencialista y otras con ideología claramente transformadora.

Incluso las primeras, que estarían más cerca de las líneas de la cooperación gubernamental, suelen tener objetivos finales más amplios y altruistas que ésta, aunque con herramientas poco estratégicas a largo plazo.

Por otro lado, las ONG con objetivos de transformación, suelen estar muy condicionadas por sus financiadores, la mayoría de carácter estatal (AOD).

No se puede hablar pues de las ONG como un sector homogéneo, como no se puede hablar de la sociedad civil como un sector social homogéneo. Hay gran diversidad de objetivos, intereses y herramientas de trabajo, en muchos casos totalmente antagónicos.

Por ejemplo, no es lo mismo una fundación norteamericana, con presupuestos millonarios, variadas actividades comerciales y dirigida por consultores de alto nivel salarial, que ciertas ONG agrupadas en redes cuya herramienta para el desarrollo es el fortalecimiento de la sociedad civil del sur y del norte y con pocos medios financieros disponibles.

Dentro de la Coordinadora Civil, de la FONG y del Secretariado de ONG internacionales, se producen también diferencias entre sus miembros, aunque unas ciertas normas o códigos éticos internos, regulen algo estas diferencias, pero en general su campo de actuación es el de la sociedad civil, como herramienta de transformación o simplemente como medio para ejecutar proyectos.

La cooperación gubernamental, en cambio, por su propia naturaleza y al margen de su ideología, debe trabajar fundamentalmente con las instituciones (gobiernos nacionales y municipales, etc.) apoyando las políticas de éstas, con diversas herramientas, la más avanzada de ellas, cuando las condiciones lo permiten, es sin duda el apoyo presupuestario. Aún y así, está claro que sin unas políticas económicas, comerciales, sociales, monetarias globales, el impacto de la cooperación gubernamental siempre será muy pequeña y marginal.

Deberían no mezclarse estos ámbitos de actuación de la cooperación gubernamental y de la no gubernamental, aunque sí deben complementarse.

Entre otras cosas la cooperación gubernamental puede (o debería) financiar a la no gubernamental para su incidencia en la sociedad civil- La cooperación no gubernamental debería apoyar las políticas institucionales, en los lugares y sectores donde las instituciones no pueden llegar, sin contradecir dichas estrategias.

Todo esto es muy fácil de decir, pero en la práctica la situación es más complicada. Muchas veces las políticas gubernamentales no cuentan con el suficiente consenso de la sociedad civil para ser legitimadas, la misma sociedad civil puede estar dividida en el apoyo a determinadas políticas y también las ONG pueden pretender elaborar estrategias totalmente desligadas de las directrices gubernamentales, contribuyendo a la ceremonia de la confusión y de la baja eficacia, habitual en la cooperación en general.

Aparte de los cambios positivos que puedan hacerse desde las instancias oficiales, está claro que las auténticas transformaciones vienen desde abajo, de la sociedad civil. Incluso las primeras, sin una presión de la sociedad, no se producen.

Uno de los lastres de las ONG, ha sido, y es, el proyecto como centro de su trabajo y no como una simple herramienta, posiblemente buena pero herramienta al fin. Sin el objetivo claro de reforzar a la sociedad civil, el proyecto se convierte en una mala copia, a escala reducida del trabajo del gobierno o de la cooperación gubernamental.

Las condiciones económicas de supervivencia de las propias ONG acentúan la importancia del proyecto en sí, llegando a ser la participación y fortalecimiento de la sociedad un mero complemento obligado en los formularios. Es una de las grandes trampas con que se encuentran las ONG, que a veces se convierten en meras ejecutoras o transmisoras de fondos, en lugar de ser impulsoras y facilitadoras del diálogo norte sur y sur sur y del reforzamiento de las estructuras participativas de la sociedad. Por desgracia se trata de una situación muy frecuente.

 

El Estado retrocede

En esta época de crisis, aunque la crisis es crónica, por lo que mejor podríamos decir que “la crisis ha hecho crisis”, se acentúan las contradicciones entre el Estado y la sociedad civil.

Por un lado hemos visto la tendencia de los estados a ir haciendo dejación de sus responsabilidades, para que éstas, tanto financieras, como sociales, queden en manos del libre mercado y de la sociedad civil respectivamente.

En el primer caso el fracaso de la dejadez y falta de control estatal sobre las finanzas ha sido patente y ha puesto en crisis al propio sistema capitalista y de libre mercado, con todo lo que ello arrastra de crisis mundial para clases medias y pobres.

En cuanto a las responsabilidades sociales, se ha ido observando, en los últimos decenios, un retroceso alarmante en las conquistas logradas por la sociedad civil (entonces no se llamaba así) durante siglos, lo que en Europa había conducido a la llamada sociedad del bienestar, donde el estado regulaba en cierta manera (en algunos casos en gran manera) las desigualdades internas de los países. Las áreas estratégicas como la salud, la ancianidad, el medio ambiente, el urbanismo, justicia, etc. ya no se dejaban en manos de la iniciativa privada sino que los tomaba en sus manos el Estado (que era de todos y elegido por todos) y los regulaba.

Este retroceso en el papel del Estado ha ido provocando, inconscientemente, una sustitución del papel de éste por la sociedad civil. El razonamiento es: “Si el Estado no lo hace, tendremos que hacerlo nosotros” y ha comenzado a verse como la cosa más natural del mundo esta sustitución, que. acompañada en Nicaragua por una cooperación masiva y diversificada, ha llevado a asumir la idea de que la cooperación no gubernamental es la que debe hacer escuelas, caminos, puestos de salud y dar trabajo a la gente. Con ello se ha producido una nueva contradicción. Los gobiernos extranjeros, a través de su sociedad civil y la de los países receptores de ayuda, han pasado a sustituir a los estados de estos países, con el agravante de que sus intervenciones, no suelen estar reguladas por estrategias nacionales.

En definitiva, la sociedad civil no debe sustituir al Estado, ni éste debe apoderarse de la sociedad civil.

La sociedad civil debe proponer políticas al Estado, participar, desde su variado ámbito, en los debates sobre políticas y estrategias, coordinarse con las instituciones públicas, darles seguimiento y control y exigiendo el cumplimiento de sus promesas electorales.

Por su parte el Estado, con toda la legalidad y legitimidad que deben darle unos correctos procesos electorales, debe legislar, planificar y ejecutar, previa participación de la sociedad civil desde el ámbito de ésta, pues es con la sociedad civil con la que deberá coordinarse y trabajar de forma coherente.

Una situación ideal sería la de una sociedad civil fuerte e independiente (no homogénea, claro), en un Estado fuerte, honesto y transparente, que no abandone, por comodidad, ninguna de sus responsabilidades, y con una coordinación fluida en todas las etapas del `proceso de las políticas gubernamentales.

En los países socialmente más avanzados y en donde se ha comprendido el papel crucial de la sociedad civil, se apoya desde el Estado el funcionamiento de sus organizaciones, como elementos dinamizadores de la sociedad y de mediación con las instituciones públicas, no sólo financiando “proyectos” sino contribuyendo al propio funcionamiento interno de estas organizaciones.

Un sector de la sociedad civil debe resultar incómodo, sin duda, a los gobiernos por su carácter de cuestionamiento y vigilancia continuado. Muchos estados preferirían que la sociedad civil no existiera y aunque no se atreven a decirlo, hacen lo posible para domesticarla o, peor aún, crear su propia sociedad civil desde el Estado, dirigiéndola, e integrándola a sus estructuras de poder, cosa que no tiene mucho sentido. Esto no sólo pasa en países muy próximos al nuestro (Nicaragua).

Quizá somos muy maquiavélicos o mal pensados, pero no cabe duda que uno de los intereses perversos de los gobiernos del norte cuando apoyan a sus ONG para que envíen a su personal a los países del sur, es sacarse de encima un sector de gente, joven en su mayor parte, que en su país pueden molestar mucho y en el exterior se van olvidando de su “desarrollado” país.

 

El Norte al Norte; el Sur al Sur

Con toda la importancia y la dignidad de la cooperación entre la sociedad civil (la ternura de los pueblos, como dijo el poeta), tenemos que tener claro: que las ONG, del norte, como sociedad civil, deben trabajar prioritariamente en el norte, para contribuir al cambio en estos países, que bien que lo necesitan y bien que lo necesita el mundo. En los países del sur los protagonistas de la cooperación deben ser sus ONG, como parte de la sociedad civil de sus países, a  la que pertenecen.

Dada la diversidad de la sociedad civil, es absurdo y de una simplificación excesiva, decir que la sociedad civil, está contra el gobierno, o el gobierno contra la sociedad civil. Un sector de la sociedad civil puede estar enfrentado al gobierno y el gobierno puede estar enfrentado a un sector de la sociedad civil, pero sin maximalizar los términos.

De todas maneras, creemos que debe haber unos puntos mínimos de consenso en toda la sociedad civil, sea cual sea la postura política o ideológica de sus organizaciones. Estos puntos son los que hemos indicado antes: independencia del gobierno, coordinación y complementariedad de éste, papel propositivo, de seguimiento y control del gobierno, etc.

También es posible que en algunos casos se dé algún consenso muy mayoritario, en la sociedad civil, sobre temas de estado y no ponemos ejemplos que todos sabemos.

Y sobre todo, la sociedad civil, debe exigir al Estado que se responsabilice de sus obligaciones y no vaya delegándolas con la excusa de la crisis, lo que sería una trampa mortal para la sociedad civil y para el propio país.

Hay obligaciones ineludibles sobre sectores estratégicos, que debe asumir el Estado mediante sus instituciones: salud, educación, seguridad, energía, agua potable, control del sistema financiero, justicia, defensa, política fiscal, seguridad social, etc.

La sociedad civil, sea cual sea su color, debe velar para que el Estado cumpla con estas obligaciones y también vigilar para que no sean privatizadas partidariamente en nombre del mismo Estado. El seguimiento, control y, en su caso denuncia, debe ser una tarea ineludible de la sociedad civil.

Desconocemos cuantas ONG de Nicaragua y sus socios del Norte, tienen claras estas funciones y objetivos de la sociedad civil o asumen el papel asistencialista de sustitución del Estado, como ocurría en el siglo XIX, con las fundaciones de caridad de órdenes religiosas, muy encomiables, pero que no contribuían a unas estructuras sociales más justas.

Sería bueno que estos criterios sobre el papel del Estado y de la sociedad civil se fueran debatiendo, en uno y otro ámbito, para avanzar en un esclarecimiento del campo de actuación de cada uno y evitar malos entendidos y tensiones innecesarias, aparte de las naturales de todo diálogo.

Deberíamos entender que estamos en el mismo barco, o al menos esto creemos, y que los países que más han avanzado socialmente en el  mundo son aquellos en los que se ha producido este diálogo y coordinación de forma continuada. La historia de Suecia a la largo del siglo XiX y XX es un caso paradigmático de este proceso de buen entendimiento, sin traumas excesivos y sin rupturas dramáticas.



 

Joaquim Rabella.
Consultor internacional socio de ACSUR-Las Segovias.

Ponencia presentada por Joaquim Rabella en el Foro “Contribución de la cooperación internacional al desarrollo y la democracia en tiempos de crisis”, organizado por la Federación de Organismos no Gubernamentales de Nicaragua (FONG).